Dans la foulée des attentats qui ont touché la France le 13 novembre dernier, François Hollande a annoncé vouloir modifier la constitution afin d'étendre la déchéance de nationalité aux binationaux nés Français (intervention devant le parlement réuni en congrès le 16 novembre 2015). Depuis, certaines questions n'en finissent plus d'alimenter les débats. Cette extension de la loi est-elle pertinente ? Est-il nécessaire de modifier la constitution ? Est-ce sensé pour la gauche de s'aventurer sur ce terrain ?
Avant d’essayer de répondre à ces questions, il faut d’abord revenir à l’existant. Actuellement, la constitution considère que l’ensemble des questions relatives à nationalité relèvent de la compétence du législateur (article 34 : "La loi fixe les règles concernant la nationalité"). Concrètement, ce "droit de la nationalité" est énoncé dans le code civil : il s’agit des articles 17 à 33-2. Parmi ceux-ci, l’article 25 (1) évoque précisément la question de la déchéance : une peine qui peut s’appliquer à tout individu condamné pour "un crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ... un acte de terrorisme" (2) etc. à condition que ledit individu ait "acquis" (et non reçu à la naissance) la nationalité Française (3).
La législation sur le sujet n’est pas récente. Pendant la première guerre mondiale (4), la loi du 15 juillet 1915 énonce déjà cette possibilité de déchéance, avec des dispositions qui ressemblent d’ailleurs fortement à celles d’aujourd’hui : des Français "naturalisés" ayant "porté les armes contre la France", ayant fui leurs "obligations militaires" ou s’étant mis "au service d’une "puissance ennemie". Des dispositions globalement reprises au fil des lois suivantes (loi du 10 août 1927, décret-loi du 12 novembre 1938, ordonnance du 19 octobre 1945, loi du 22 juillet 1993 ... (5)), avec ici et là quelques élargissements ou modifications (6). A chaque fois, la peine de déchéance ne s’est appliquée qu’aux Français d’adoption. Seule exception, la période 1940-1944 (régime de Vichy), période pendant laquelle tout le monde était concerné. Entre autres lois de l’époque (7)(8), celle du 23 juillet 1940 ("Tout Français ayant quitté le territoire ... sera déchu de la nationalité Française") a par exemple touché De Gaulle, Mendès-France, etc. Mais hormis cet épisode, l’extension de la déchéance aux Français de naissance est quelque chose d’inédit depuis plus d’un siècle.
Pourquoi vouloir réviser la constitution ? Pourquoi ne pas simplement modifier l’article 25 du code civil ? A en lire le projet de loi constitutionnelle (9) (article 2), ce second cas fait craindre à l’exécutif un recalage en conseil constitutionnel. La raison invoquée ? une décision antérieure dans laquelle la haute juridiction indique que "la déchéance des binationaux naturalisés ne porte ’pas atteinte à une situation légalement acquise’". Selon les auteurs du projet, cela sous-entendrait que la nationalité de naissance est une situation "légalement acquise" et donc impossible à déchoir (dans l’état actuel de la constitution). Notons qu’il ne s’agit là que d’une simple interprétation et que pour bon nombre de juristes, il est inutile de réviser la constitution (10). Ceci étant, l’idée est quand même reprise par le conseil d’état, lequel approuve donc la révision.
Quoi qu’il en soit, révision constitutionnelle ou pas, le projet de F. Hollande ne va pas changer grand chose en pratique. Les binationaux naturalisés ne constituant qu’une petite partie de la population, il ne concernera tout au plus que quelques cas. La dessus, tout le monde (ou presque) est d’accord. Sa portée est donc avant tout symbolique. Encore faut-il préciser de quel symbole il s’agit ... En instituant une différence de traitement entre les binationaux nés Français et ceux qui ont été naturalisés, le projet d’Hollande et Valls déroge à l’un de nos principes fondamentaux : "l’égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d’origine ..." (article 1 de la constitution). Certes, on peut remarquer qu’une inégalité de traitement existe déjà (entre les Français "purs souche" et les binationaux)(11)(12), mais est-ce une raison pour persister dans cette voie ? En réalité, le pouvoir "socialiste" ne fait que reprendre une vieille idée de l’extrême droite, laquelle consiste à faire de la nationalité un élément fondateur de la personne (et non pas un simple attribut comme c’est le cas aujourd’hui). Constitutionnaliser la question de la nationalité, quelle victoire idéologique pour le Front National !
Bien sûr, les auteurs du projet se veulent garants de toute dérive autoritaire. Ainsi précisent-ils que la peine de déchéance ne s’appliquera qu’en cas de crimes constituant "une atteinte grave à la vie de la Nation". Mais si tout le monde pense aujourd’hui aux attentats meurtriers, qu’en sera t-il demain ? Le texte n’en dit mot et confie au législateur la tâche future de préciser "les infractions qui répondent à cette qualification". Il y a là un danger certain. En effet, dans l’absolu, la formule "atteinte grave ..." ne veut pas dire grand chose et chacun pourra en donner sa propre définition (13) : demandez à un militant de gauche (pas PS, soyons sérieux) et à un frontiste, vous verrez la différence. Demain, un régime autoritaire pourrait ainsi décider d’élargir la notion d’"ennemis de la nation" aux opposants. Y inclura t-on des opposants à la guerre ? des militants du droit des animaux ? des faucheurs de champs OGM ? des grévistes qui séquestrent un PDG ? des ZADistes ? et pourquoi pas des des journalistes un peu trop curieux et autres lanceurs d’alerte ? (14)
Les failles ne sont pas qu’idéologiques, elles sont aussi d’ordre pratique. En voulant mettre en avant l’utilité du projet, à savoir l’"éloignement durable du territoire" d’individus "dangereux", ses auteurs ne font qu’en révéler l’absurdité. L’une des règles de base du contre terrorisme n’est-elle pas de garder les individus les plus dangereux sous surveillance étroite ? Rappelons d’une part que les attentats du 11 septembre 2001 n’ont pas été préparés aux Etats-unis et d’autre part que les djihadistes circulent généralement sous de faux papiers (15). Si les auteurs de crimes terroristes sont particulièrement dangereux, pourquoi ne pas plutôt prévoir un alourdissement de peine ? Ou bien une augmentation de la période de sûreté ? Ou encore un meilleur suivi en fin de peine ? Cela éviterait au moins de soulever de nouveaux problèmes, comme par exemple ceux énoncés par le juge Trévidic : comment faire si l’autre pays "du déchu" refuse de le recevoir (ce qui serait compréhensible, surtout si l’individu en question à toujours vécu en France) ? ou encore, qu’allons nous faire si d’autres pays nous envoient leurs déchus ? bref, avec quels pays la France va t’elle jouer au jeu de la "patate chaude" (16)(17) ? Nos gouvernants restent bien silencieux sur le sujet ...
Dans le camp socialiste, le projet est loin de faire l’unanimité (18). Conscients que certaines digues sont peut être en train de céder (division nationale, trahison des idées de la gauche ...), certains s’évertuent alors à chercher une porte de sortie honorable (19). Première possibilité : remplacer la peine de déchéance par celle d’"indignité nationale" (une mesure qui tire ses racines de l’Ancien Régime (20), et qui a été réactivée à la Libération (21)) ; il s’agirait alors de retirer aux personnes concernées tout ou partie de leurs droits civiques et/ou civils (sans pour autant toucher à la nationalité). Deuxième possibilité : la "déchéance pour tous", binationaux comme mononationaux (lesquels deviendraient alors apatrides). Une mesure qui mettrait la France en porte-à-faux au regard des accords internationaux, mais que rien n’interdit. En effet, si la déclaration universelle des droits de l’homme stipule que "tout individu a droit à une nationalité", celle-ci n’est pas contraignante ; quant à la convention de New York (1961) et à la convention européenne (1997), elles n’ont jamais été ratifiées par la France (22).
Si ces deux alternatives ont le mérite d’appliquer la même règle à tous (donc sans distinction d’origine), elles n’en demeurent pas moins stériles. Alors que les récents attentats sont l’oeuvre de djihadistes qui rejettent déjà toute appartenance à la France (terre de "Kâfir"), brûlent leur passeport, repartent en "terre d’Islam" quand ils ne se font pas exploser sur place, quel effet aura sur eux la menace d’une perte de nationalité/citoyenneté ? Aucune. En revanche, en politisant la réponse pénale, en allant jusqu’à modifier la loi suprême de notre pays, nos gouvernants leurs confèrent une importance qu’ils n’imaginaient sûrement pas (23). Hollande et Valls s’en moquent ; avec 85 % de Français qui soutiennent leur projet, les petits calculs politiciens l’emportent sur le sérieux de leur mission.
En définitive, le projet de l’exécutif n’est donc rien d’autre qu’une sorte de "buzz" politique, une manière de canaliser l’émotion populaire en écartant les vraies questions ; lesquelles ne manquent pourtant pas : Pourquoi a t-on déclaré la guerre à des pays qui ne nous ont jamais menacé ? Une politique d’ingérence n’est-elle pas liée à une augmentation de la menace terroriste ? Valls a t-il refusé une liste de djihadistes Français proposée par la Syrie ? Y a t-il eu faillite des services de renseignement ? Qu’en est-il du manque de moyens dénoncé par certains juges antiterroristes (Trévidic, Thiel, ...) ? Pourquoi assiste t-on a des poussées de radicalisation ? etc. En 2010, peu après le discours de Grenoble (marquant notamment la volonté de Sarkozy de retirer la nationalité Française à "toute personne d’origine étrangère" ayant "porté atteinte à la vie d’un policier ou d’un gendarme" (24)) l’historien Pierre Rosanvallon avait eu cette formule pertinente : "le sarkozysme n’est plus une politique : il est une tentative permanente d’adaptation opportuniste aux réalités". Une formule que l’on pourrait aujourd’hui appliquer à l’exécutif "socialiste".
En revenant quelques années en arrière, force est de constater un spectaculaire retournement de veste. Ainsi, Hollande jugeait-il en 2010 le projet "de déchéance" sarkozyste (précité) comme "attentatoire à la tradition républicaine et en aucune façon protecteur pour les citoyens" ; quant à Valls, il dénonçait "un débat nauséabond et absurde" et "un amalgame entre l’insécurité et l’étranger" (25). Plus récemment (début 2015), les membres du PS se souviennent avoir rejeté la proposition de loi du député LR Philippe Meunier (laquelle consistait à appliquer une peine de déchéance et/ou d’indignité nationale aux individus portant les armes contre la France) : "votre texte n’a pour but que de courir après le Front national" entendait-on alors dans les rangs de l’actuelle majorité. Ironie du destin, moins d’un an après, c’est le même Front National qui se félicite de la reprise de ses idées par la "gauche" : "Une fois le principe réhabilité par François Hollande, nous allons ... faire pression pour que cette déchéance soit appliquée concrètement beaucoup plus largement." précise ainsi Florian Philippot. Si le "Parti socialiste" persiste dans cette voie, peut être devrait-il un jour songer à choisir un nom plus approprié : euh ... Parti national socialiste ?
Jérôme Henriques
Références
Cédric Mas, Analyse du projet de loi constitutionnelle : La déchéance de nationalité
Médiapart, Edwy Plenel, L’ultime rupture
Médiapart, Louise Fessard, La déchéance de nationalité pour terrorisme à nouveau validée
Médiapart, Philippe Cohen-Grillet, De 2010 au 13-Novembre : le lien manqué du Bataclan
Blogs Médiapart, Amélie Meffre, Loi du 10 août 1927 et la déchéance de nationalité
Notes
(1) article 25 du code civil (relatif à la déchéance de nationalité) ; deux autres articles évoquent quant à eux une "perte" (nuance) de la nationalité : l’article 23-7 (pour un individu qui se comporte comme le national d’un pays étranger) et l’article 23-8 (pour un individu occupant un emploi dans une armée ou un service public étranger) ; contrairement à l’article 25, ces deux articles ne semblent pas seulement s’appliquer (rien n’en est dit en tout cas) aux Français naturalisés mais aussi aux Français de naissance
(2) une partie ajoutée au premier alinéa par la loi du 22 juillet 1996 (gouvernement Juppé)
(3) la naturalisation doit dater de moins de 10 ans, 15 pour les actes de terrorisme (loi du 23 janvier 2006)
(4) On peut même remonter jusqu’au décret du 27 avril 1848, lequel permet de déchoir de la nationalité Française quiconque continue de pratiquer l’esclavage
(5) c’est la loi du 22 juillet 1993 qui fait basculer le code de la nationalité (ordonnance de 1945) dans le code civil
(6) le décret-loi de 1938 englobe par exemple "les crimes ou délits ayant entraîné une peine d’au moins un an de prison" (durée étendue à 5 ans par l’ordonnance de 1945), une clause annulée par la loi Guigou de 1998 (suppression de l’alinéa 5 de l’article 25) puis remise en place en 2010.
(7) la loi du 16 juillet énonce la possibilité de déchoir de leur nationalité Française les étrangers "naturalisés", la loi du 22 juillet prévoit de "réviser rétroactivement" les naturalisations intervenues entre 1927 et 1940 (elle s’appliquera aussi à des Français de naissance), la loi du 7 octobre abolit le décret Crémieux (lequel, datant du 24 octobre 1870, accordait d’office la citoyenneté Française aux juifs d’Algérie)
(8) ces lois seront ensuite abolies par le gouvernement provisoire : l’ordonnance du 18 avril 1943 abrogera la loi du 23 juillet 1940 ; l’ordonnance du 24 mai 1944 abrogera la loi du 22 juillet 1940 (déclarant cette loi et les suivantes "nulles et de nul effet")
(9) projet de loi constitutionnelle
(10) un exemple
(11) puisque actuellement, seuls les seconds peuvent être déchus de la nationalité Française
(12) une inégalité de traitement :
- que le conseil constitutionnel s’arrange pour ne pas reconnaître (grâce à une formule alambiquée) : "au regard du droit de la nationalité, les personnes ayant acquis la nationalité française et celles auxquelles la nationalité française a été attribuée à leur naissance sont dans la même situation ; que, toutefois ..." (décision du 16 juillet 1996) - et sur laquelle se base aujourd’hui le conseil d’état ("le Conseil constitutionnel a jugé que ...") pour valider le projet de l’exécutif : "en élargissant aux personnes nées françaises la sanction de la déchéance déjà autorisée par le code civil pour les personnes devenues françaises par acquisition, la disposition envisagée ne crée pas non plus une rupture d’égalité entre ces deux catégories de personnes" (en gros, si la situation actuelle n’est pas injuste, la situation future ne le sera pas non plus)
(13) rappelons-nous par exemple que les résistants étaient qualifiés de "terroristes" pendant la seconde guerre mondiale
(14) notons d’ailleurs que le texte parle plus loin de "crimes les plus graves en matière d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation", une formulation qui n’est pas sans rappeler celle de la récente loi sur le renseignement (laquelle autorise déjà la mise en place d’une surveillance rapprochée au nom de la "sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France")
(15) sans grandes difficultés d’ailleurs, les moyens de détection et de contrôle étant souvent dénoncés comme insuffisants
(16) l’historien Patrick Weil explique par exemple que même aux Etats-unis, un individu "naturalisé ne peut être déchu de la nationalité que s’il existe des faits qu’il aurait commis avant la naturalisation, jamais pour des actions commises après" ; il cite ainsi le cas de l’auteur des attentats du 15 avril 2013 à Boston, Dzhokhar Tsarnaev, lequel resterait toujours Etasunien.
(17) signalons également le fait que la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) pourrait refuser ces expulsions (en se basant sur l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales) : l’institution a déjà invalidé le renvoi de djihadistes vers leur autre pays d’origine, au motif qu’ils risqueraient d’y être exposés à "des traitements inhumains ou dégradants".
(18) selon le député Bernard Roman, 80 % des députés PS y seraient opposés
(19) d’autres proposent purement et simplement de revenir en arrière
(20) on parlait alors de "mort civile", une peine qui n’a été abolie que tardivement (en 1854).
(21) la peine fût alors appliquée à environ 100.000 Français "collaborateurs", propagandistes racistes ou fascistes etc. ; selon la chercheuse Anne Simonin, il s’agissait concrètement d’une mesure de privations de droits civiques (de vote, d’éligibilité ...), d’interdictions civiles (impossible d’être fonctionnaire, avocat, journaliste, banquier ...), de dégradations (perte des grades dans l’armée, exclusion des fonctions syndicales...) etc.
(22) notons de plus que si la convention de New York interdit aux états signataires de créer des apatrides (idée reprise en France par la loi Guigou - article 23 - de 1998), elle prévoit aussi des exceptions
(23) l’Etat islamique pourra ainsi se féliciter d’avoir réussi à chambouler notre société.
(24) un projet voté par l’assemblée nationale mais finalement recalé par le sénat
(25) les deux politiciens avaient d’ailleurs signé une pétition à ce sujet
