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Le référendum : Vox Populi versus Res Publica ?

Affiche de mai 1968 dénonçant la pratique gaullienne du référendum

Si la crise qui ensanglante depuis plusieurs mois l’Ukraine procède de clivages ethnique, confessionnelle et linguistique, elle s’exacerbe par la rivalité géopolitique que se livre l’Ouest et l’Est. La Russie de Poutine tente de recouvrer une infime partie des territoires perdus en 1991, en soutenant les séparatistes ukrainiens europhobes, contre les Ukrainiens légalistes, proche de l’OTAN. Eternelle marche entre différentes zones d’influences germaniques, russes, austro-hongroises et polonaises, entre-autre, l’Ukraine est habituée depuis longtemps a être le centre de kriegspiel. Néanmoins, dans ce siècle de globalisation, les adversaires n’osent en découdre franchement, de peur de provoquer une guerre civile sanglante telle qu’en fut victime l’ex Yougoslavie.

Aussi, en parallèle d’affrontements sporadiques entre pro et anti-Kiev, les belligérants utilisent plutôt les mécanismes convenus de la propagande, dans le cadre évident de la justum bellum. Le procédé n’étant pas suffisant, les adversaires interpellent alors le droit national et international, afin d’adosser leurs revendications territoriales à des conceptions constitutionnelles. C’est pourquoi les sécessionnistes ont organisé des référendums en Crimée (17 mars) et dans l’autoproclamée République Populaire de Donesk (12 mai).

Signifiant littéralement en latin « ce qui doit être rapporté », le référendum est un procédé d’expression par lequel les électeurs d’un territoire donne un avis sur une proposition qui leur est faite par leur Etat. La « votation » est sanctionnée des seules réponses positives ou négatives, validant ou invalidant un projet politique (loi ou considération territoriale). Le référendum procède a priori de la démocratie directe et représentative. En invoquant donc le droit, les séparatistes en Ukraine ont, a priori, la possibilité légale de se déclarer indépendant ou de se rattacher à la Fédération de Russie.

Pourtant, la dimension démocratique et légale du référendum est jugée fallacieuse par les chancelleries de l’Union Européenne. Ainsi, le président François Hollande, dès le 12 mars 2014, estimait que « le référendum prévu en Crimée le 16 mars, dont les préparatifs se poursuivent dans la plus complète opacité, n’a aucune base légale ». Ces partenaires européens et américains ânonnent le même discours à l’égard des territoires ukrainiens, peut-être demain moldaves (Transnistrie, Gagaouzie), qui envisagent de suivre la même procédure (Odessa), ou l’ont déjà appliqué (Crimée). « Inconstitutionnellement » n’est donc pas seulement le mot le plus long de la langue française, mais un épithète imposé en mantra par le mainstream français.

Il ne sera pas question ici de rentrer dans un discours confrontant les légitimités historiques, qui, par essence, n’ont que peu à faire avec l’objectivité. Le droit peut seul répondre à cette problématique : le référendum est-il populiste ? Pour le savoir, il convient de déterminer sa légalité nationale et internationale, et sa dimension démocratique ou populiste du référendum.

I. Un référendum constitutionnellement … légal et illégal

Un droit national difficile à interpréter

Beaucoup d’articles ont soutenu la thèse de l’inconstitutionnalité des référendums en Ukraine, sans citer un seul instant les articles de la constitution ukrainienne du 1er février 2011 qui régule cette pratique. Parmi les auteurs, citons les éternels habitués : Bernard-Henri Lévy, Jacques Attali, Jean-Michel Apathie ou encore Raphaël Gluksmann. Pourtant, pour combler cette lacune, il suffisait simplement de faire l’effort de se rendre sur le site officiel de la République d’Ukraine pour en prendre connaissance, bien que l’accès soit par intermittence bloquée [1], sans doute à cause de cyberattaques. En consultant le chapitre III (articles 69 à 74) dédié aux élections et aux référendums, il est alors possible, d’en déterminer la légalité.

Référence de l’articleContenu de l’articleFaits constatésVerdict
Art 6« Les questions ayant déjà été soumises à référendum ne peuvent faire l’objet d’une nouvelle consultation avant un délai d’un an ».Les précédents datent de plus de 10 ansLégal et illégal
« Un référendum ne peut pas être organisé dans un contexte d’état d’urgence ».Le référendum est justement demandé pour répondre à un climat de conflits sociaux et politiques.Illégal
« Il ne peut avoir lieu le même jour que certaines élections et une seule question doit être soumise au vote ».Deux questions ont été soumises, celle demandant une indépendance au sein de l’Ukraine, puis un rattachement à la Russie, le lendemain.Légal
Art 38« Les citoyens ont le droit de participer aux affaires de l’Etat, dans toute l’Ukraine, y compris au niveau local, pour élire les corps du pouvoir politique, d’un auto-gouvernement local ».RespectéLégal
Art 16« Un référendum constitutionnel peut être proposé par le Président de l’Ukraine ou par au moins deux tiers des députés. Il est convoqué par le chef de l’Etat s’il porte sur la modification de certains articles constitutionnels, et par le Parlement s’il concerne une « nouvelle version » de la Constitution ».Moins de la moitié des parlementaires à Kiev ont soutenu, même pas proposé, la tenue d’un référendum en vue d’un auto-gouvernement local.Illégal
« Il est ainsi interdit de réunir des signatures sur le lieu de travail, dans les services de paie ou dans les organismes sociaux ».La collecte de signature a été effectivement réalisée dans les entreprises et agences d’administration, des régions à majorité russophones.Illégal
Art 69 et 70« Les citoyens âgés de 18 ans et plus peuvent s’exprimer par référendum ou élections sur leur avenir ».-Les cartes d’électeurs et lespièces d’identité n’étaient pas toujours demandées. toujours demandées- Des électeurs se présentent cagoulésImpossible à vérifier
Art 71« Les scrutins sont libres, basés sur des principes universels, par le suffrage universel direct, et à bulletin secret ».- Urnes parfois transparentes- Pas d’enveloppes pour rendre le vote secretIllégal
« Les votants sont garanties de leur libre expression« .- Dans certains bureaux de vote, il n’y avait pas d’isoloir.- Possibilité de mettre deux bulletins dans l’urne.-Présence dans certains bureaux de vote de milice arméeIllégal
Art 72« Seuls la Verkhovna Rada d’Ukraine (parlement de la république autonome de Crimée) ou le président de la République, en accord avec la constitution, peut autoriser le référendum ».Le référendum a été autorisé par le parlement de CriméeLégal
« Un référendum national peut également être organisé à l’initiative du peuple, à la condition qu’au moins 3 millions de citoyens ukrainiens ayant le droit de vote en aient fait la demande, que leurs signatures aient été collectées dans pas moins de deux tiers des oblast et que 100 000 signatures au moins aient été réunies dans chaque oblast ».Plus de 3 millions d’électeurs se sont rendus aux urnes, mais pas dans le nombre d’oblasts indiqué et sans obtenir les 100000 signatures minimum dans les 2/3 des oblastsLégal et illégal
Art 73« Les modifications territoriales ne peuvent être traitées autrement que par referendums ».RespectéLégal
Art 74« Un référendum ne peut être permis pour préparer des projets de loi sur la fiscalité, le budget et les amnisties ».RespectéLégal

On le constate donc, les référendums de 2014 en Crimée et dans la République Populaire de Donetsk apparaissent à la fois légaux et illégaux. Toutefois, une analyse rapide à partir de traductions de l’ukrainien et du russe peut altérer les nuances juridiques d’une langue. Egalement, si les faits constatés l’ont été à partir de documents vidéos ukrainiennes, russes et occidentales, l’objectivité de ces derniers peuvent être sujets à caution.

Etudions désormais le même problème à travers le prisme du droit international. Ce dernier a valeur de supranationalité mais chacun des membres de l’organisation, à New York, peut choisir, selon les circonstances, de respecter le droit national ou le droit international.

Le flou du droit international face au referendum

La charte des Nations unies et la Cour Internationale de Justice sont ici les deux organisations internationales susceptibles d’apporter des éclaircissements en la matière. Le principe universel du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes est développé à plusieurs reprises dans la charte des Nations Unies de 1945 [2]. En revanche, la charte est ambigüe quant aux conditions et aux moyens de parvenir à cet objectif. Par exemple, le référendum y est absent. Qu’importe, le référendum à des fins de modifications territoriales se vaut une alternative à la force, laquelle devient condamnable lorsqu’elle de matérialise dans l’agression. Appliquons donc ici la même analyse comparative entre ce que dit le droit international et la réalité en Ukraine.

ArticlesContenu de l’articleRéalitéVerdict
Chapitre I, art 1, point 2 ; Chapitre IX, art 55 ;« Développer entre les nations des relations amicales fondées sur le respect du principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes ».Volonté des Russes d’Ukraine, et/ou des russophones, et/ou des orthodoxes de disposer d’eux-mêmesLégal
Chapitre XII, article 73« Les Membres des Nations Unies qui ont ou qui assument la responsabilité d’administrer des territoires dont les populations ne s’administrent pas encore complètement elles- mêmes reconnaissent le principe de la primauté des intérêts des habitants de ces territoires. […] tenir compte des aspirations politiques des populations etde les aider dans le développementprogressif de leurs libres institutions politiques, dans la mesure appropriée auxconditions particulières de chaque territoire et de ses populations et à leurs degrés variables de développement ».L’Ukraine refuse de reconnaître ce droit dans la République Populaire du Donetsk autoproclaméeIllégalité de la part de l’Ukraine
Chapitre XII, article 76, point 2.Favoriser également leur évolution progressive vers la capacité à s’administrer eux-mêmes oul’indépendance, compte tenu des conditions particulières à chaque territoire et à ses populations, des aspirations librement exprimées des populations intéressées et des dispositions qui pourront être prévues dans chaque accord de tutelle ;L’Ukraine refuse évidemment d’aider les territoires autonomes ou indépendants. Au contraire, l’armée ukrainienne tente de reprendre manu militari les territoires sécessionnistes.Illégalité de la part de l’Ukraine

Pareil tableau aurait pu être élaboré pour traiter de la légalité d’autres référendums territoriaux. L’un des derniers en date, celui visant à l’autodétermination et à l’indépendance du Kosovo reste d’ailleurs significatif dans sa portée. La Cour International de Justice de La Haye affirma que la déclaration d’indépendance du Kosovo adoptée le 17 février 2008, n’a pas violé, le droit international [3].

A ce sujet, l’actuel membre du conseil d’administration de Gazprom, la célèbre firme national russe, et ex chancelier allemand Gerhard Schroeder, réagissait dès mars 2014 sur la légalité des référendums en vue d’une indépendance autoproclamée. En effet, l’Allemagne, avec les autres membres de l’UE et de l’OTAN, avait couvert et protégé le referendum destiné à octroyer l’indépendance au Kosovo en 2009, ce qui était, selon lui, une entorse aux règles internationales [4].

Or, à l’époque, aucun intellectuel français ne critiqua un scrutin pourtant opaque, et encadré, dans certains localités, par l’UCK (groupe terroriste) et des clans de la mafia albanaise. En partie pour ces raisons, l’indépendance de l’ancienne région autonome de la République fédérale de Yougoslavie, proclamée le 17 février 2008, n’est toujours pas reconnue par 96 pays, dont l’Espagne notamment, et… l’Ukraine, la Russie et l’ONU ! Cette analyse n’est pas nouvelle, car de nombreux experts ont critiqué la partialité de plusieurs médias, dont le Monde, Libération, le Huftington Post ou Slate, dans plusieurs tribunes, toutes publiées les sites internet des titres de titres de presse, mais jamais sur le papier, ce dernier support étant à la fois plus prestigieux, plus officiel, et impossible à modifier ou falsifier. C’est le cas de l’Express, qui laisse Attali s’exprimer dans ses pages, mais réserve internet à quelques contradicteurs [5].

Pour conclure cette partie, rappelons que le droit international est régulièrement bafouée par des dictatures et des démocraties, le Soudan comme les Etats-Unis, la Corée du Nord comme la France. Le cas de l’invasion de l’Irak en 2003 restera sans doute comme un exemple en la matière. Abordons désormais la question de la consultation populaire lorsque cette dernière est appliquée à la fois dans les tyrannies ou assimilées comme telles, ou les tyrannies, ou assimilées comme telles.

II. De la dimension tyrannique ou démocratique du referendum

Le référendum : ni tyrannique, ni démocratique…

Contrairement aux idées reçues, le référendum n’est ni consubstantielle à la démocratie, ni une composante de la tyrannie. La procédure se rencontre ainsi dans des démocraties reconnues pour leur exemplarité comme le Danemark (7 fois en 25 ans), l’Autriche, Chypre, l’Estonie, l’Espagne (2 fois en 25 ans), la Suisse (la fameuse « votation »), le Luxembourg, Malte, la Norvège, la République Tchèque, le Royaume-Uni, la Slovaquie, la Slovénie, l’Irlande (22 fois !), le Canada, l’Allemagne, la Belgique, le Portugal, ou encore la Suède ; mais également dans des pays à la gouvernance plus discutable, comme au Chili (Pinochet en fût victime), dans les Etats fédérés de l’ancienne Yougoslavie ou en Russie. Dans de nombreux cas, les questions territoriales sont réglées (quand elles le sont pacifiquement), exclusivement par référendum (article 53, alinéa 3).

L’UE s’est, elle-aussi, construite et élargi notamment par son truchement. Ses dernières années, un référendum permit au Kosovo de proclamer son indépendance, contre l’avis de l’autorité souveraine de la Serbie. Le Monténégro suivit cet exemple en 2008. Dans les deux cas, Washington et Bruxelles applaudirent, sans chercher à véritablement à vérifier la transparence et la légalité du scrutin. Bientôt sera même prévu un référendum, encadrée par l’ONU, sur le Sahara Occidental, tandis que les Serbes le demande pour que la République Serbe de Bosnie s’amarre franchement à Belgrade.

En France, le référendum constitue souvent l’ADN des régimes politiques. Si les Bonaparte, à la tête de régimes autoritaires, en ont abusé, la Ve République l’a aussi employé pour la simple raison qu’il figure dans les articles 3, 10, 11, 60, 61, 71, 72, 87, 88 et 89 de la constitution de 1962. Il a été proposé à la nation française à dix reprises depuis 1958, dont quatre sous le général de Gaulle, une seule sous Pompidou, deux sous Mitterrand, deux sous Jacques Chirac (2000 et 2005). Nicolas Sarkozy le réforma par la révision constitutionnelle le 23 juillet 2008 en lui retirant quelques substances (article 11 et 88-5) pour en faire un outil de gouvernance locale et nationale.

Sous son quinquennat, le 29 mars 2009, la population de la collectivité d’outre-mer, Mayotte, votait par référendum une modification de son statut de collectivité, en vue de devenir un département à l’échéance de 2011. L’article 72-4 de la Ve République autorise, en effet, la consultation citoyenne pour obtenir le consentement ou le rejet des électeurs. A Mayotte, le résultat fut proche des scores à la soviétique, puisque le oui l’emporta à 95,24%. Ainsi donc, les 83% des citoyens criméens, ne sont donc pas une preuve suffisante pour invalider la votation. D’ailleurs, la crise ukrainienne n’a pas dissuadé François Hollande de passer bientôt par le référendum, pour consulter les électeurs français sur l’éventuel élargissement de l’Union européenne à la Turquie, une démarche de rapprochement territorial qui n’est pas sans rappeler celle manipulée par les vassaux de Poutine.

Dès lors, pourquoi accuser les séparatistes de se saisir du droit pour devenir indépendants ou autonomes ? Simplement parce que le droit est soumis au bon vouloir de ceux qui l’interprètent et l’appliquent.

des critiques à géométrie variable

Paradoxe, la démocratie libérale d’un Etat considère parfois que la consultation référendaire est intrinsèquement l’expression d’un césarisme évidemment populiste, lorsqu’au sein de ce même Etat, un régime est vu comme dirigiste ou autocratique. C’est pourquoi la IIIe République, né des cendres du Second Empire qui le pratiquait, privilégia davantage l’extension du corps électoral plutôt que d’en faire appel, le parlement étant l’émanation du peuple et susceptible de représenter leurs réflexions. Ironie de l’Histoire, la IIIe République fût définitivement rejetée par référendum, en 1946, sous le Gouvernement provisoire de la République française, ce qui permit à la IVe République de lui succéder.

C’est un fait, la démocratie libérale exècre le référendum pour plusieurs raisons. Jugé trop plébiscitaire (le dessinateur Daumier le 3 avril 1870, l’avait caricaturé en ces termes), populiste ou contestataire, le référendum est vu comme un camouflet à l’autorité et l’expertise des parlements, reprenant en cela le clivage antédiluvien entre démocratie directe et démocratie indirecte. Certes, le peuple que l’on sollicite s’exprime sur des sujets qu’il ne maîtrise pas toujours. Mais dès lors, pourquoi, lors de suffrages universels directs ou indirects, le citoyen est appelé pour élire son Président de la République ou ses représentants, sur la base d’un programme politique pas si intelligible que cela ?

A l’échelle européenne, la votation n’est pas toujours la bienvenue. Il est vrai que le référendum n’a récemment pas porté chance à l’UE, car il a surtout servi à exprimer l’avis des électeurs à des projets d’adhésion et d’adoption de constitution, avec des résultats très mitigés (Maastricht, Acte Unique). La Norvège, la France, l’Irlande, les Pays-Bas en sont des exemples patents lorsque le « non » l’emporta.. Aussi, face à ce qui s’apparentait à des veto populaires, l’UE décida d’inciter les parlements à amender légèrement, avant de les adopter, les textes qui devaient logiquement être ratifiés par référendum. Le référendum fait peur aux démocrates-libéraux, car les objectifs de ces derniers s’éloignent de plus en plus des intérêts des peuples. Pour Bruxelles et Washington, la démocratie se résume à des conciliabules discrets à Davos, aux soutiens de manifestants armés de barres de fer et de cocktails Molotov place Maïdan, aux aides envers des djihadistes dans les pays arabo-musulmans.

Echaudé par ces expériences, Hollande refusa ainsi, fin 2013, de consulter les Français sur le mariage pour tous, car il craignait un rejet probable de cette mesure phare de son quinquennat. Mais curieusement, lors du référendum sur le statut de la Nouvelle-Calédonie en 1989, ou sur l’adoption du Quinquennat en 2000, ce processus ne fût pas critiqué, car l’issu présumé (grâce aux sondages notamment) correspondait à l’objectif attendu. C’est pourquoi lorsque l’opinion exprimée contredit le sens de l’Histoire que les élites ont souhaité, alors le référendum est décrété néfaste, illégitime ou non recevable. En d’autres termes, cette consultation populaire ponctuelle reste un outil à géométrie variable, qui, à l’instar du vote, peut conduire à renforcer ou affaiblir une démocratie, comme affaiblir ou renforcer un régime autoritaire.

Deux constats s’impose. La question n’est pas donc d’encenser ou de vouer aux gémonies le référendum. Mais si la violence et préférable aux urnes (l’Ukraine avait élue Ianoukovitch et sa rivale Timochenko), tel un wilsonisme botté, et cela face à l’opinion des peuples, alors il faut modifier les définitions du vocabulaire politique. D’autre part, pour le droit international comme pour le national ou le local, les subtilités et les possibilités de contournements juridiques dans l’analyse d’une constitution peuvent fausser l’expertise et légitimer bien des actions contraires. Quand bien même, aucun pays ne peut se targuer d’avoir toujours respecté à la lettre la constitution. Dans l’analyse, là est la supériorité de la science politique (dans tous les sens du terme) sur le droit.

Nicolas TENEZE

politologue à l’Université Toulouse Capitole

[3Cour International de Justice de La Haye, 2010/25 , Le 22 juillet 2010, « Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo », Avis consultatif,

[4Ludwig Greven, « Putin verstehen mit Gerhard Schröder », Zeit Online, 9 March 2014


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