Les mirages du financement de la sécu, par Michel Husson.

23 Avril 2004

1. La CSG

Un tiers environ de l’assurance-maladie est actuellement financée par la CSG, qui s’est progressivement
substituée aux cotisations [1]. Pour financer les déficits à venir, le gouvernement envisage une nouvelle
augmentation du taux de CSG, en l’étendant éventuellement aux retraités et aux ... chômeurs. En faveur de
cette cotisation-impôt inventée par Rocard, on dit souvent qu’il s’agit d’un prélèvement plus juste, dans la
mesure où il porte sur l’ensemble des revenus et pas seulement sur les salaires. Ce premier argument doit
être récusé, pour deux raisons. La première est que la CSG porte pour l’essentiel (à 88 %) sur les salaires.
La seconde est qu’elle n’est pas progressive : dans la mesure où il s’agit d’un impôt, elle est donc moins
juste que l’impôt sur le revenu.

Mais les motifs de s’opposer à la CSG vont beaucoup plus loin. Pour le comprendre, on peut partir d’une
réflexion sur sa substitution progressive aux cotisations. L’opération est, pour l’instant, relativement neutre :
l’employeur qui versait 100 de cotisation ne le fait plus après l’instauration de la CSG ; il verse à la place un
salaire plus élevé de 100, sur lequel est prélevée la CSG pour un montant équivalent. Le salaire net perçu
par le salarié est inchangé, de même que le « coût du travail » payé par le patron. Globalement, cette
neutralité a été respectée lors du basculement des cotisations d’assurance-maladie sur la CSG, et c’était
évidemment une condition nécessaire pour la rendre acceptable.

Mais s’il est neutre, à quoi donc sert le basculement de la cotisation vers la CSG ? La différence entre ces
deux sources de financement ne peut être appréciée qu’en réfléchissant sur leur logique d’évolution
respective. La progression de la cotisation a jusqu’à présent obéi à ce que l’on pourrait appeler une logique
des besoins. On déduisait de l’évolution relativement autonome des dépenses le montant de ressources
nécessaires, puis le taux de cotisation nécessaire à les couvrir. Depuis la mise en place de la Sécurité
sociale, le taux de cotisation n’a ainsi cessé d’augmenter avec l’amélioration de la couverture et la
croissance des dépenses. Cette progression n’a pas mordu sur les salaires nets, autour desquels se
nouaient la conflictualité sociale et la négociation, mais a donné lieu à une progression de la masse
salariale au détriment des profits.

Depuis le tournant néo-libéral, les « réformes » successives de la Sécurité sociale ont au contraire conduit à 
faire baisser le taux de cotisation apparent, alors que la progression des salaires nets était bloquée. La
nouveauté introduite par la CSG (et c’est la seule possible) est dans ce contexte la suivante : à partir du
moment où elle n’est plus une cotisation à la charge des employeurs mais une sorte d’impôt, les patrons ne
sont pas a priori concernés par une augmentation ultérieure de la CSG. Celle-ci est à la charge des
salariés, après versement du salaire, et admet pour contrepartie naturelle une baisse de leur pouvoir
d’achat disponible. Autrement dit, les patrons sont en quelque sorte exemptés dorénavant de toute
répercussion automatique sur leurs frais salariaux. Certes, dans l’abstrait, un bon rapport de forces
permettrait aux salariés d’obtenir une hausse compensatoire assurant le maintien du salaire net, mais le
dispositif institutionnel déchargeant les employeurs de toute responsabilité automatique fait précisément
partie du rapport de forces. Tout cela permet de comprendre pourquoi le patronat campe avec véhémence
sur une position de principe consistant à refuser toute nouvelle augmentation du taux de cotisation. Bref, la
CSG est conçue pour que sa progression vienne peser sur le salaire direct et non sur le salaire à la charge
des entreprises. C’est sa nature et sa fonction, que l’on ne peut apprécier à partir de raisonnements
abstraits, mais en partant de l’histoire et de la dynamique sociale.

Mais il y a plus : la CSG présente aussi l’avantage d’être mieux adaptée à une logique budgétaire, du type
de celle du « panier de soins ». Dans une telle logique, on détermine l’enveloppe budgétaire disponible pour
la Sécu et on en déduit le niveau des remboursements, d’une part, et l’éventuelle augmentation de la CSG,
d’autre part. Cette décision échappe aux salariés et, encore une fois, exonère le patronat. Le recours à la
CSG avalise le refus patronal de toute nouvelle contribution aux budgets sociaux. La CSG a donc pour effet
de corroder toute la logique de la protection sociale, en refusant l’ordre de priorité qu’elle instaurait en
faveur des dépenses sociales en tant qu’élément constitutif du salaire.

Il faut donc combattre tout recours supplémentaire à la CSG, et remettre en cause le statu quo hybride
actuel en montrant que c’est seulement en revenant sur l’existence même de la CSG que l’on peut rétablir
les bases d’un véritable Etat social. Une manière positive de le faire serait de demander sa fusion avec un
impôt sur le revenu fortement progressif.

2. La modulation

On avance souvent l’idée d’une « modulation » du taux de cotisation. Cette présentation est d’emblée
ambiguë, parce que la modulation ne peut en elle-même procurer de nouvelles sources de financement.
Elle se borne en effet à en répartir différemment la « charge » globale entre les différentes entreprises. Ses
avantages résident donc dans les vertus supposées de cette meilleure répartition, et renvoient à des
arguments qui n’hésitent pas à invoquer une certaine « éthique ».

Le raisonnement le plus courant consiste en effet à dire qu’en « taxant » la main-d’oeuvre, la cotisation
favorise indûment les entreprises et secteurs qui en emploient relativement peu, et qu’elle favorise une
mécanisation ou une précarisation exagérées. Cet argument témoigne d’une incompréhension à peu près
totale du fonctionnement concret du capitalisme. Partons du principe selon lequel le travail est source de
richesse. S’il devait impliquer que le profit d’une entreprise donnée est proportionnel à la quantité de travail
qu’elle emploie, il devrait être clair que le capitalisme n’aurait jamais pu fonctionner. Personne n’aurait voulu
investir dans les branches à faible main-d’oeuvre, parce que la logique du capitalisme est
fondamentalement de rechercher le taux de profit le plus élevé possible. Or, les différences dans le recours
à la main-d’oeuvre ne peuvent être résorbées : c’est la nature même de l’activité productive qui fait que
certaines branches emploient plus ou moins de main-d’oeuvre, d’énergie, de machines, etc. En outre, les
gains de productivité sont par nature très différenciés d’un secteur à l’autre : pour aller vite, ils sont
potentiellement élevés dans les branches qui produisent des biens manufacturés, et plus faibles, voire nuls,
dans les secteurs de services. Là encore, tous les capitalistes auraient intérêt à investir dans les secteurs à 
forte productivité, et à ignorer les autres. Mais dans de telles conditions, le capitalisme serait un système
économique impossible.

La proposition d’une modulation passe à côté de cette question et fait apparaître une incompréhension
quant à la nature de la cotisation : c’est la partie socialisée du salaire, et non pas une sorte d’impôt. Sinon,
on ne voit pas pourquoi il ne faudrait pas étendre à l’ensemble de la masse salariale l’argument réservé à la
seule cotisation. La logique voudrait en effet qu’on propose de taxer les entreprises très capitalistiques, afin
de subventionner les branches de main-d’oeuvre : n’est-il pas « injuste » que ces dernières paient
relativement plus de salaires ?

En réalité, cette difficulté (qui, soit dit en passant, n’est pas née avec la cotisation sociale, mais était déjà 
présente dès l’origine du capitalisme) se résout d’une autre manière, à travers la formation des prix. C’est
elle qui permet d’effacer les différences dans la structure des coûts de production, en appliquant à 
l’ensemble des coûts (qu’il s’agisse de main-d’oeuvre, d’énergie ou de produits semi-finis) un taux de profit
général, une marge uniforme (baptisée mark up dans les manuels de gestion). C’est ensuite la concurrence
qui valide ou non ce profit incorporé dans les marchandises produites par un capital donné. C’est ce
mécanisme (que Marx baptisait péréquation du profit) qui permet que chaque entreprise ou secteur soit
traité de manière égalitaire, « juste » si l’on veut, quant à sa capacité d’accéder au taux de profit moyen. A
partir du moment où l’on considère la cotisation comme un coût comme un autre (et on ne voit pas pourquoi
il devrait en être autrement à moins d’en faire une taxe), elle ne nécessite pas un traitement particulier. Si
l’on s’intéresse maintenant aux évolutions relatives des performances de productivité, on constate que
celles-ci donnent lieu à des évolutions compensatrices des prix relatifs. L’exemple des biens électroniques
(de la télévision au micro-ordinateur) est bien connu : le pris relatif de ces biens baisse régulièrement, par
rapport à un loyer moyen ou au prix d’une coupe de cheveux, de telle sorte que les taux de profit réalisés
dans chaque branche tendent à s’égaliser.

Que se passerait-il si une modulation était instituée ? Le coût de production des secteurs à main-d’oeuvre
baisserait, et celui des branches capitalistiques augmenterait. Et ensuite ? La concurrence et les rapports
de force entre capitaux conduiraient à une évolution dans le même sens des prix, à la baisse pour les uns, à 
la hausse pour les autres. Mais si l’on s’en tient à une stricte modulation, cela ne rapporterait pas un sou à 
la Sécu, et personne n’est en mesure de dire quelle serait la résultante globale de ces mouvements de prix
relatifs. Une telle évolution défavoriserait les entreprises des secteurs « high tech » : est-ce souhaitable ?
Dans les rapports profondément asymétriques entre groupes et sous-traitants, les baisses relatives de
cotisations seraient captées par les premiers grâce à leurs formidables capacités de pression. Bref, c’est la
bouteille à l’encre.

Mais, nous dit-on, une telle modulation serait favorable à l’emploi. Les cotisations sociales étant mieux
réparties, l’incitation à mécaniser à tout prix serait moins forte et les entreprises accepteraient d’embaucher
plus. Ce raisonnement est, pour commencer, dépourvu de logique : en admettant même que la mesure soit
favorable à l’emploi dans les entreprises de main-d’oeuvre, elle aurait pour effet de renchérir le coût du
travail pour les autres, qui seraient alors incitées à réduire leur emploi. On ne voit pas pourquoi l’effet sur
l’emploi fonctionnerait à sens unique. Mais l’essentiel n’est pas là , si l’on s’en tient à ce qui a été dit plus
haut : une bonne partie de la mesure serait absorbée par des changements de prix relatifs, plutôt que par le
choix de nouvelles combinaisons productives. Si l’on creuse un peu plus, on s’aperçoit que le raisonnement
sous-jacent n’est pas très différent de l’argumentaire patronal qui promet de créer des emplois si seulement
on voulait bien baisser ses « charges » (ou la TVA dans le cas des hôtels et restaurants). Il se trouve que
ce discours, typique de l’économie dominante, ne fonctionne tout simplement pas. Le bilan des baisses de
cotisations, menées depuis au moins dix ans, est très clair en matière de créations d’emplois : même les
études les mieux disposées en faveur de cette thèse n’ont jamais pu démontrer l’efficacité sur l’emploi de
telles mesures.

La question qui se pose alors est de savoir comment on a pu en arriver à de telles confusions. A la base, il y
a d’abord un travail théorique insuffisant sur la nature profonde du salaire « socialisé » que l’on persiste à 
penser comme une « taxe ». Dès lors, on déplace la discussion sur le terrain de la technique fiscale, à la
recherche d’une formule. Le postulat fondamental est qu’il existe de bonnes réformes qui permettent
d’atteindre un même objectif (celui d’augmenter les ressources de la Sécu) grâce à des mesures indolores
et astucieuses qui feraient l’économie d’une confrontation centrale, que l’on considère d’ailleurs souvent
comme perdue d’avance.

Le principe de la modulation serait recevable, sans se faire pour autant trop d’illusions sur sa portée, s’il
s’agissait de sanctionner des pratiques contestables, par exemple un recours excessif au travail précaire
(temps partiel, CDD, intérim, etc.) mais dans ce cas ce n’est pas en fonction de l’emploi en général qu’il
faudrait moduler mais à proportion du recours à certaines formes d’emploi. En tout cas, de tels dispositifs
n’ont que peu de choses à voir avec le financement de la Sécurité sociale.

3. L’élargissement de l’assiette

Il s’agit ici d’appliquer le taux de cotisation à un concept comptable plus large que la masse salariale,
incorporant une partie des profits, financiers ou non, jusqu’à englober, dans certaines versions, l’ensemble
de la valeur ajoutée. Là encore, la plus grande confusion règne. Il faut d’abord distinguer deux cas, selon
que cette mesure est conçue pour procurer de nouvelles ressources ou qu’elle correspond seulement à une
nouvelle clé de répartition. Dans ce dernier cas, le changement d’assiette de la cotisation est un cas
particulier de modulation, et on est renvoyé à la discussion précédente, y compris en ce qui concerne les
effets escomptés sur l’emploi.

La vertu particulière d’une extension de l’assiette serait de pénaliser la distribution de revenus financiers. La
cohérence semble alors établie entre plusieurs objectifs complémentaires : procurer des ressources à la
Sécu, tout en sanctionnant la finance. On fait alors reproche aux partisans d’une cotisation établie sur les
seuls salaires de laisser paradoxalement intouchés les profits financiers. Mais cet argument est un
sophisme. Toute augmentation du taux de cotisation aurait pour effet de faire progresser la masse salariale
et donc de faire baisser la part du profit, et par conséquent de peser sur la capacité des entreprises à 
distribuer des revenus financiers. Pour une entreprise, payer 100 de cotisations sur les salaires + 100 de
cotisation sur les revenus financiers revient au même que de payer 200 de cotisations, et aucune de ces
situations n’est plus acceptable que l’autre. Pour reprendre une formule largement utilisée, « le salaire est le
meilleur moyen de taxer les revenus financiers ».

Mais elle ne convainc pas les partisans d’une nouvelle assiette qui y répondent en évoquant la baisse de la
part salariale enregistrée au cours des vingt dernières années. Mieux vaudrait indexer les ressources de la
Sécu sur la valeur ajoutée, plutôt que sur une masse salariale qui augmente moins vite. Mais c’est oublier
justement que le recul de la part salariale a eu pour contrepartie la progression des revenus financiers (et
du chômage) : ce sont les deux faces d’une même dégradation. Dès lors, augmenter les salaires et baisser
les revenus financiers ne sont qu’un seul et même objectif, à condition évidemment que l’on ne se contente
pas de « faire cotiser » les revenus financiers et qu’on veuille effectivement les réduire.

Le bon sens apparent de la proposition d’élargissement révèle en réalité une profonde naïveté politique. Il
suggère en effet qu’il serait plus facile à mettre en oeuvre que de rétablir la part salariale à un niveau
suffisant. Mais c’est une pure illusion. De deux choses l’une en effet : ou bien l’élargissement est une fausse
réforme qui laisse inchangé le partage salaires-profits et, dans ce cas, elle ne saurait faire l’affaire et
procurer de nouvelles ressources. C’est d’ailleurs la nature profonde de la proposition actuelle du PS d’un
élargissement qui, en réalité, modifierait la répartition de la « charge » des cotisations sans rien coûter au
patronat dans son ensemble. Ou bien l’élargissement est conçu comme un moyen d’augmenter le total des
cotisations sans que le patronat y oppose une résistance aussi forte qu’à une augmentation du salaire
socialisé. Mais c’est prendre les patrons pour des imbéciles, ou, ce qui revient à peu près au même, en leur
prêtant la même myopie que les partisans de l’élargissement de l’assiette. Encore une fois, toute
augmentation des cotisations, qu’elle soit directe (augmentation du taux) ou « habilement » détournée
(élargissement de l’assiette) sera combattue strictement de la même manière par un patronat qui sait faire
ses comptes, apparemment mieux que certains de ses adversaires.

Tout cela ne serait pas grave s’il existait une véritable équivalence entre ces deux modalités d’une
augmentation globale des cotisations. Mais ce n’est pas le cas, parce que toute proposition de réforme du
financement visant à « dépasser » la logique du salaire socialisé a en réalité pour effet d’affaiblir la position
du mouvement social. Quand on les analyse de près, les considérants de ces réformes renvoient à chaque
fois à des présupposés néo-libéraux, que l’on importe au sein du mouvement social, sur l’impossibilité d’un
rattrapage de la part salariale, sur les coûts salariaux trop élevés ou « injustement » distribués, etc. Les
illusions et confusions introduites par ces propositions tendent à affaiblir les clivages de principe entre notre
projet et celui du patronat. Le risque est alors grand que ces élaborations impressionnistes se distinguent
mal, le moment venu, des propositions que vont concocter les néo-libéraux sous forme de CSG remaniée,
ou autre « TVA sociale ». C’est exactement sur de telles ambiguïtés que joue le PS.

Les amateurs de réforme prennent donc une sérieuse responsabilité en brouillant les références et en
focalisant le débat au sein du mouvement social sur des questions mal posées qui ne peuvent qu’affaiblir
ses propres positions. Ils préparent le terrain à des compromis inacceptables en confortant l’idée que le
mode de financement actuel par la cotisation n’est décidément pas « soutenable ». Leur point commun est
de construire des systèmes parfaits sur le papier, mais qui ignorent les points d’appui des stratégies néolibérales.

Derrière tout cela, on retrouve enfin une question politique absolument fondamentale qui est celle du degré
d’affrontement avec le patronat. Soit on considère que cette confrontation doit être organisée
systématiquement et au même niveau de radicalité qu’un projet néo-libéral qui équivaut à un changement
complet de modèle de société. Soit on estime que le mouvement social n’en a pas les moyens, et l’on
recherche alors des voies de contournement, voire d’esquive. Dans ce cas, effectivement, le débat se
déplace sur le terrain de la technique fiscale et il n’est pas étonnant de voir se multiplier les montages
astucieux et supposés indolores. Ce texte, on l’espère, aura contribué à montrer qu’il s’agit d’une impasse
et que ce n’est pas en se plongeant dans les délices de l’innovation fiscale que l’on construira la
mobilisation nécessaire. Dans le cas de l’assurance-maladie, cette fixation sur la question du financement
est d’autant plus dommageable qu’elle risque d’empêcher le mouvement social d’avancer sur les vraies
questions qui sont celles du contrôle démocratique à exercer sur l’ensemble du système de santé, de
l’industrie pharmaceutique à l’exercice de la médecine libérale. 23 avril 2004

- Surtout ne pas hésiter : rendez visite à Michel Husson ! : http://hussonet.free.fr - hussonet@free.fr.ns